El macroajuste y las prestaciones por desempleo: (II) El PREPARA no prepara

A falta, por suerte, de cataclismos financieros, uno de los temas económicos más debatidos durante el mes de agosto ha sido, implícitamente, un coletazo del decreto de ajuste presupuestario de julio: la decisión de si prorrogar o no el Programa de Recualificación Profesional (Prepara), conocido vulgarmente como “los 400 euros”, una descripción mucho más realista que el nombre del programa.

El programa Prepara proporciona una ayuda a los parados que han agotado las prestaciones por desempleo o no tienen derecho a ellas. La ayuda es del 75% del (horrorosamente) denominado Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) mensual –inventado en 2004 para desvincular las ayudas públicas del salario mínimo–, es decir 399.38 € (0.75 x 532.51 €). Puede cobrarse hasta un máximo de seis meses (una sola vez por persona).

En julio se supo que el Gobierno no iba a renovar este programa, creado en febrero de 2011 por seis meses y renovado dos veces, lo que suscitó muchas reacciones. Finalmente, probablemente por la presión pública, se prorrogó con algunos cambios en las condiciones de percepción.

El Prepara exige que la renta mensual del perceptor no sea superior al 75% del salario mínimo, es decir 481 € (0.75 x 641.40 €), teniendo en cuenta las rentas de la unidad familiar (per cápita). En general, los sistemas de protección social han tendido a proporcionar servicios esenciales en especie, como la educación o la sanidad, de forma universal (con ciertos límites y revisiones, como hemos visto últimamente), mientras que se establecían umbrales de renta para la percepción de prestaciones monetarias no contributivas.

La condicionalidad de las prestaciones a un umbral de renta permite dirigirlas hacia quienes más las necesitan, pero no está exenta de problemas. El prinicipal es el desincentivo a la oferta de trabajo creado por la disponibilidad de las prestaciones solo por debajo de ese umbral. Este problema, conocido como la “trampa de la pobreza”, motivó en buena medida la reforma del sistema de bienestar social (welfare) norteamericano del Gobierno de Clinton en 1996 (Rebecca Blank presenta una panorámica sobre esta reforma). En este caso se trataría del problema de la “trampa del paro”, el desincentivo para la búsqueda de empleo creado por la prestación (que discutí aquí para España).

Un cambio del nuevo Prepara ha consistido en incluir a los padres en el cómputo de la renta per cápita si el parado convive con ellos. Este cambio, motivado seguramente por consideraciones presupuestarias, muestra cómo el sistema de protección social explota la tardía emancipación de los jóvenes (que hace poco discutía Floren Felgueroso). La duda es si, en la situación actual, en que el paro está afectando también de forma acusada a los cabezas de familia (con tasas del 20%), los hogares van a poder compensar la reducción de la protección del sistema público.

Otro cambio que incorpora el nuevo diseño es que –salvo que el parado tenga personas a su cargo– el programa se circunscribe a los parados de larga duración (al menos 12 meses parados en los últimos 18). Aquí hay dos elementos opuestos. Por una parte, los parados de larga duración son, en principio, los que han tenido más dificultades para hallar empleo y es deseable por tanto protegerles. Por otra parte, también son los más proclives a desvincularse de forma permanente del mercado de trabajo –por falta de motivación, pérdida de cualificación o discriminación– y la ayuda puede coadyuvar a ello.

Para evitar este posible efecto negativo, el programa Prepara recoge que los parados deberán participar en un itinerario individualizado y personalizado de inserción que contemple un diagnóstico de su empleabilidad, participar en las políticas activas de empleo que les propongan los Servicios Públicos de Empleo y aceptar ofertas de empleo adecuadas (según la ley) que estos les ofrezcan.

Pero esto es precisamente lo menos creíble del Prepara. Como requisitos de búsqueda de empleo basta, por ejemplo, con enviar tres currículos, inscribirse en un portal de empleo privado y presentarse a alguna oferta de trabajo de los Servicios Públicos de Empleo. No parece una búsqueda muy intensa. Como hemos señalado a menudo, las políticas activas no son efectivas en España. Y nunca se han evaluado rigurosamente; por ejemplo, en la página web del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) no hay ni un solo análisis de la efectividad de ninguna política activa. Actualmente, los Servicios Públicos de Empleo son residuales como agencias de colocación: en 2011 registraron 512 mil ofertas de empleo y 14.4 millones de contratos, así que no intermediaron más del 3.5% de las ofertas. No es de extrañar que las políticas activas estén entre los deberes pendientes que reclama la Comisión Europea al Gobierno español.

El Prepara no prepara para salir del paro y debe ser considerado como una mera extensión de las prestaciones por desempleo. Este tipo de extensión es habitual en las recesiones en Estados Unidos. ¿Es buena idea? Sí puede serlo. En la entrada anterior indicaba el valor social de las prestaciones como mecanismo de seguro para el mantenimiento del consumo de los hogares y su coste potencial en términos de la motivación para buscar empleo. Pues bien, en las recesiones, el efecto negativo de las prestaciones sobre los incentivos pierde peso frente al efecto positivo de seguro. Como explican Camille Landais, Pascal Michaillat y Emmanuel Saez (y como recordaba Vincenzo en un comentario a mi entrada anterior), el valor social de la búsqueda de empleo se reduce en una recesión: la búsqueda de empleo no puede reducir mucho el paro y los esfuerzos individuales de búsqueda reducen la probabilidad individual de que cada parado que busca encuentre empleo. En una recesión tan profunda y, sobre todo, larga como la que sufrimos, este efecto es muy importante.

En última instancia, dada la necesidad de reducir el déficit público, la bondad relativa de una medida de este tipo requiere estimar el valor social marginal de este programa frente a los de otros, lo que es muy difícil. También lo es la decisión: cabe pensar que estas ayudas están llegando a personas en mala situación económica –y que tendrán un efecto multiplicador macro alto–, pero también la sanidad atiende a necesidades básicas. En la práctica, no obstante, creo que posibles prórrogas futuras del Prepara dependerán de si el decreto de julio pasado logra en los próximos meses atajar la tendencia creciente que venía presentando el gasto en prestaciones (ver gráfico).

P.S. La imagen superior se debe a William Blake, parte de cuya obra se expone en una recomendable exposición en el CaixaForum de Madrid.

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