Los pilares del estado del bienestar: los hay que nacen con estrella y los hay que nacen estrellados

Por Sergi Jiménez y Cristina Vilaplana

Cuando se gestó el Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (SAAD) durante el primer mandato de Zapatero fue rápidamente etiquetado como el cuarto pilar del estado del bienestar: educación, sanidad, pensiones y, finalmente, dependencia. Sin lugar a dudas, el desarrollo y consolidación de los tres primeros pilares en la etapa pre-democrática y democrática, aunque con ciertos altibajos, se puede calificar como de éxito. Punto y aparte merece el SAAD que se gestó en una época de bonanza económica, empezó a crecer a la par de la crisis y está en riesgo de languidecer en medio de la profunda recesión de la economía española.

La presente crisis ha socavado los cimientos de los supuestos cuatro pilares del bienestar (aunque curiosamente el Presidente Rajoy olvidó, en una intervención pública reciente, mencionar a la dependencia). Primero se gestó, en 2011, la reforma del sistema de pensiones (a la que dedicaremos un post específico en breve), que probablemente sea remodelada sin tan siquiera llegar a aplicarse. Dicha reforma fue seguida, en 2012, por los decretos de reforma/recortes del sistema educativo (RD Ley 14/2012, de 20 de abril), el sistema sanitario (RD Ley 16/2012, de 20 de abril), y finalmente, el sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (RD Ley 20/2012, de 13 julio). No obstante, los “recortes” en el área de dependencia no han acaparado tantas portadas de prensa y tanto tiempo en los telediarios como sí lo hicieron la reforma de pensiones, el copago farmacéutico o el aumento de la carga docente del profesorado.

Sin embargo, antes de entrar a valorar el impacto de los recientes recortes en el SAAD y las posibles alternativas a medio y largo plazo, describimos brevemente la génesis del actual sistema de dependencia y sus problemas iniciales.

En realidad el SAAD no nació de la nada, ya que antes del mismo había una red de servicios de asistencia social (centros de día, residencias, teleasistencia, asistencia a domicilio) y por supuesto de atención informal (por parte de familiares) a la dependencia. En los años previos a la ley, el gasto en atención a la dependencia tenía niveles ciertamente modestos, alrededor del 0,4 por ciento del PIB, aunque nada despreciables. La Ley de dependencia se planteó como una vía para, por un lado, racionalizar y promover los servicios de atención al dependiente, ofreciendo una prestación monetaria o en especie para facilitar el acceso a servicios (cuidados formales) para aquellos que son clasificados como dependientes y poder así liberar a los cuidadores informales, normalmente mujeres, de parte de la carga inherente a los cuidados personales; y por el otro, ofrecer un marco financiero estable fundamentado en tres pilares: aportación gobierno central, aportación CCAA y, finalmente, copagos de los usuarios. Desafortunadamente, el marco financiero ni ha sido estable ni claro.

La introducción del sistema de dependencia se hizo de forma progresiva, atendiendo primero a los grandes dependientes en 2007, para proseguir con los dependientes severos y estando previsto acabar atendiendo a los dependientes moderados en 2013. Desafortunadamente, la concatenación de la expansión del SAAD con la crisis ha “obligado” a interrumpir el proceso de introducción del sistema, ha exacerbado los defectos que ya per se tenía el sistema y, finalmente, ha minimizado su potencial como sector generador de empleo. Efectivamente, aunque el SAAD ha acumulado a principios de 2012, 1,500,000 dependientes, 725,000 beneficiarios y 932,000 prestaciones y se había practicamente doblado el nivel de gasto previo (entre el 0.7 y 0.8 por ciento del PIB), el impulso no se ha aprovechado para promover decididamente nuevas plazas de cuidados formales en el hogar o fuera del hogar, sino que se ha decantado hacia prestaciones por cuidados en el entorno familiar, justo lo opuesto a lo que la ley pretendía. Muchos de los empleos creados por el SAAD y sus correspondientes cotizaciones lo son porque se contabiliza a los familiares como empleo generado y el sistema cotiza por ellos (263,735 cotizantes en 2010). Es decir, lo que se ha consiguido es una especie de “titularización” de los cuidados informales en el hogar (46 por ciento de las prestaciones en 2012 tal y como refleja el cuadro 1). Sin embargo esta estrategia es insostenible a medio plazo y largo plazo debido a la escasez de cuidadores informales potenciales (se calcula para 2050 un déficit de hasta un millón de cuidadores informales potenciales, véase aquí y aquí para un ejercicio de evaluación reciente) con los que hacer frente a las necesidades de cuidado derivadas del envejecimiento.

Cuadro 1. Distribución de las prestaciones en el periodo 2008-2012

La amenaza del rescate ha acabado por dar la estocada final al sistema de dependencia. Después de un recorte de la financiación del 13% en 2012, el RD 20/2012, aparte de promover un recorte adicional del 13 por ciento para 2013, ha socavado el espíritu del SAAD ya que, entre otras medidas, ha redefinido profundamente las condiciones de elegibilidad (hasta dos años de espera para recibir la prestación), lo que enmascara otro recorte implícito, de igual o mayor dimensión que el estrictamente presupuestario, al establecer un copago en especie. Asimismo, se ha retrasado la entrada en vigor de la atención a los dependientes menos severos. Finalmente, se ha reducido sensiblemente la financiación del gobierno central (mínimo acordado) o la aportación del Estado a la financiación de la dependencia por parte de las comunidades autónomas, estrangulando, aún más si cabe, las finanzas autonómicas. Nótese lo poco que hace falta para “desestructurar” un programa de bienestar ya que en conjunto se estima un ahorro del 0,14 por ciento del PIB, aproximadamente 1/5 del nivel de gasto corriente en dependencia.

En suma, hemos puesto el freno de mano sobre el sistema de dependencia y lo que es peor no sabemos hacia donde el posible trombo nos llevará. Con todo, la crisis debería ser vista como una oportunidad y no un problema. Una oportunidad de subsanar las principales deficiencias del sistema que se pueden resumir en tres principales: en primer lugar el sistema padece un profundo problema de indefinición en el nivel de prestaciones y los servicios a los que se tiene derecho, lo que genera incertidumbre; en segundo lugar, la financiación del mismo nunca ha estado sufientemente clara, lo que en un contexto de envejecimiento cierto nos lleva a preguntarnos de dónde se sacarán los recursos necesarios para mantener la atención a la dependencia en el futuro (que se unen a los gastos sanitarios más los gastos en pensiones esperados). En este sentido, la Figura 1 nos ilustra sobre cual podría ser el nivel de gasto en dependencia  si se establecieran niveles de protección similiares a otros países más avanzados. Aunque 3 por ciento no parerca mucho debe leerse junto al gasto esperado en pensiones y el gasto sanitario asociado al envejecimiento. Finalmente, en muchos casos el sistema sanitario sigue percibiendo a la atención a la dependencia como apéndice subordinado (tema que merece un post por separado), lo que dificulta la coordinación y la gestión de las potenciales sinergias de ahorro.

Figura 1. Proyección del gasto público en dependencia en Europa.

Fuente: The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU27 Member States (2010-2060). European Commission.

En definitiva, el SAAD padece un problema grave de incertidumbre, sobre todo en lo que respecta a qué servicios se ofrecen, a quién y cuando se ofrecen, pero también en lo que respecta a la financiación de la dependencia, pendiente de resolver. Por ejemplo, es inadmisible que la financiación de la dependencia no esté incluida en la financiación básica de las CCAA como lo está la del resto de pilares del estado del bienestar. Ante estos elementos de incertidumbre los agentes involucrados (usuarios, gestores, proveedores de servicios, y, también, potenciales aseguradores) difícilmente tomarán decisiones correctas y el sistema continuará en un continuo proceso de indefinición, en deriva hacia un más que probable fracaso.

La solución a medio y largo plazo pasa por el rediseño del sistema sobre bases más sólidas. Por el lado de los servicios, reduciendo drásticamente el peso de las prestaciones a las personas cuidadoras en el ámbito familiar, que pasarían a ser complementarias. Asimismo es imprescindible que se concreten las prestaciones, los servicios asociados, y los posibles copagos de los usuarios en función de su renta y también de su riqueza (aunque hemos de reconocer que el RD 20/2012 ya lleva incorporada alguna medida en este sentido). Por el lado de la financiación, al igual que se hace en numerosos países, concretando y diversificando las fuentes de financiación y planteando un cóctel entre financiación pública vía impuestos y contribuciones obligatorias por parte tanto de los trabajadores como los jubilados (aseguramiento inter e intrageneracional), que garanticen un mínimo de atención para todos los ciudadanos y fórmulas de aseguramiento privado complementario (véase Comas-Herrera A. et al., 2012 para una discusión reciente desde una perspectiva internacional). Finalmente, se debería mejorar la coordinación sociosanataria (véase aquí para un análisis reciente), en la que la atención a la dependencia debería verse más como un compañero de viaje que como un mero apéndice. En definitiva, todo lo posible para que el sistema de dependencia no nos acabe recordando a Frank Spencer una y otra vez.

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